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深入解读《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》

发布时间：2015-06-03作者：来源：农民日报点击：

 　　6月2日，民政部组织有关人士就中共中央办公厅、国务院办公厅日前印发的《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》进行全面解读，并回应热点问题。

　　坚持和完善村党组织领导的村民自治机制

　　——农村社区建设不是要另起炉灶、另搞一套，不能背离村民自治的基本要求和基本精神

　　民政部基层政权和社区建设司司长蒋昆生介绍，这次《指导意见》当中很重要的一个亮点是非常明确地提出坚持和完善村党组织领导的村民自治机制。针对个别地方的实践过程当中出现的弱化村民自治的问题，《指导意见》强调了农村社区建设必须坚持村党组织的领导、村委会牵头，以村民自治为根本途径和有效手段。“农村社区建设不是要另起炉灶、另搞一套，不能背离村民自治的基本要求和基本精神。”

　　“不改变村民自治机制，不增加农村基层管理层级，严禁以管委会等机构取代村管理组织和村民委员会，有很强的针对性。”华中师范大学政治学研究院教授唐鸣说，《指导意见》更加注重有的放矢，不仅从正面规定了要做什么，而且也从负面规定了不能做什么，体现了很强的措施性和针对性。

　　蒋昆生表示，《指导意见》将村民自治的理念、方式和机制贯穿于农村社区建设全过程和各个方面，又结合农村社区建设的实际需要，丰富了村民自治的内容和形式，拓展了村民自治的范围和途径。

　　将扩大非户籍居民参与作为农村社区建设的主攻难点

　　——不能只管户籍居民，只管自己的村民，农村社区服务应该一视同仁

　　将扩大非户籍居民参与作为农村社区建设的主攻难点是文件的另一个亮点。蒋昆生介绍说，随着30多年改革开放，各地农村外来人口逐步增多，有些东部经济发达地区外来务工人员已经超过本地人口，在农村社区建设中要把非户籍居民服务的问题解决好。

　　另外要将促进城乡公共服务均等化作为农村社区建设的关键任务。“不能说只管户籍居民，在这个地方居住的外来务工人员就不管了，这不行。同时，农村社区服务都应该一视同仁，充分发挥各种机构的作用，各种社会力量的作用，把均等化服务的问题落实好。”蒋昆生说，《指导意见》当中明确使用的是农村居民的提法，虽然与农村村民一字之差，但概念内涵广泛得多，只要居住在农村社区的居民都是农村居民，都应该享受基本的民主权利、公共服务和其他方面的权益。

　　决不能让农村变成荒芜的农村、留守的农村

　　——加强对空心化的留守人员的关爱服务是一项重点任务

　　“即使将来城镇化水平达到70%，还会有四五亿人生活在农村，我们决不能让农村变成荒芜的农村、留守的农村，乡土文化的根不能断。”民政部基层政权和社区建设司副司长朱耀垠进一步解读说，推进农村社区建设的一个重要目的，就是要致力于为农村建设幸福家园和美丽乡村，不断焕发和增强农村发展的生机和活力。为此，《指导意见》明确要求，农村社区建设要遵循城乡衔接、突出特色、科学谋划、分类施策的原则，要统筹考虑各地农村地区的经济发展条件、人口状况和变动趋势，自然地理状况、历史文化传统等因素，合理确定试点目标和工作重点，因地制宜开展试点探索。

　　另外他认为，三留守人员和村庄的空心化是一个问题的两个方面，据推算，我国农村留守儿童已超过6000万，留守妇女达到了4700多万，留守老人约有5000万，这部分人在生产或者生活当中都会存在这样或者那样的困难，维护好这些群众的合法权益是一件大事，加强对空心化的留守人员的关爱服务是农村社区建设的一项重点任务。

　　农村社区建设和城市社区建设的不同点

　　——重视乡土味道，体现农村特点，保留乡村风貌

　　在对比农村社区建设和城市社区建设的异同时，唐鸣说，二者在地位作用、总体目标、工作理念和发展方向上是相同的。差异主要表现在三个方面：一是在建设对象方面，农村居民的社会生活共同体与城市居民的生活共同体不一样。城市社区居民的聚集程度比较高，人口密度也比较高，居民的社会阶层比较多，人口的异质性比较强，居民主要从事工商业，彼此之间直接因生产活动而产生的社会交往比较少。农村社区恰好相反，农村社区居民聚居程度较低、人口密度较低，居民社会阶层较少，人口同质性较强，居民主要从事农业，彼此之间直接因生产活动而产生的社会交往较多。

　　其次，在建设基础方面，由于城乡经济发展差距的存在，城乡社会二元结构尚未完全消除，城市社区建设要早于农村社区建设，城乡之间无论是在社区的服务管理平台建设还是在服务管理体系建设上面都存在着一定的差距。从促进城乡一体化建设的角度来看，农村社区建设的任务更为紧迫和繁重。

　　第三，在建设内容方面，城乡社区需求结构不尽相同，由此决定了农村社区建设与城市社区建设的建设内容不尽一致。“比如说农村社区建设除了满足生活需要以外，还涉及满足农民生产所需的生产性公共服务，《指导意见》提出要重视乡土味道、体现农村特点、保留乡村风貌，这些都是城市社区建设所没有的。”

　　严禁强制推行大拆大建、撤村并居

　　——既要合理借鉴城市社区建设的有益经验，又不能简单复制城市社区建设的操作模式

　　朱耀垠认为，大拆大建有三个违背，一是违背农民的意愿，二是违背村庄的演进规律，三是违背城镇化发展的客观规律。它有三个盲目，一是盲目地撤村并居，二是盲目强迫农民集中居住，三是盲目利用非农用地。

　　他介绍，将农村社区建设简单等同于农民上楼的认识和做法，忽略了农村社区建设的丰富内涵，将农村社区建设狭隘理解为农村居民居住形态的城市社区化。推动出台《指导意见》的重要目的之一正是为了对把农村社区建设简单等同于“农民上楼”的思路进行澄清，对一些地方客观存在的借农村社区建设之名进行大拆大建，强迫农民上楼的情况进行纠正。

　　为了扭转这种片面认识，《指导意见》明确提出“严禁强制推行大拆大建、撤村并居，严禁违反土地利用规划擅自改变农地用途。”同时确定了“城乡衔接、突出特色”的基本原则。也就是说，既要合理借鉴城市社区建设的有益经验，又不能简单复制城市社区建设的操作模式。

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